Avons-nous besoin de zones franches? par Daniel Allard

"...Le gouvernement devrait... examiner la possibilité d'implanter des zones franches au Québec, en favorisant, dans un premier temps, un projet pilote à Mirabel", proposait la Recommandation #23 du Rapport de la Commission sur la fiscalité du Québec en octobre 96. Et encore dernièrement, dans la foulée des déménagements à cet aéroport, on annonçait pour bientôt une "zone franche" à Mirabel. De son côté, la région de Québec, a-t-elle besoin d'une "zone franche"? ALLER AU BOUT DE SES CHOIX Dans les années 80, des visionnaires de la région de Québec avaient reconnu une des forces de son développement en conduisant à la mise en place de plusieurs outils permettant de pousser en avant le potentiel de Québec en tant que moteur de R&D dans plusieurs domaines de la haute technologie. Les bons choix stratégiques de ce virage technologique ont fait leur oeuvre. La région s'est ainsi enrichie et affiche fièrement un bassin d'environ 5 000 chercheurs de haut calibre. Québec est même devenue un pôle majeur de R&D dans le monde, dans l'optique-laser, les technologies du magnésium ou le bio-médical. La Société de promotion économique du Québec métropolitain vend la région à partir de huit secteurs-forces. Et ce qui devait arriver arrive effectivement. Ces efforts de R&D commencent à produire leur lot d'entreprises qui veulent commercialiser le fruit du travail de nos cerveaux. Le Parc technologique du Québec métropolitain s'emplit régulièrement de ce genre de nouvelles entreprises qui sont toujours à la fine pointe mondiale de leur domaine. Mais les années 90 ont par ailleurs démontré que la mondialisation de l'économie est devenue structurelle, particulièrement dans les domaines de la haute technologie. Pour la région de Québec, le virage technologique mène donc naturellement à un autre virage, celui de l'ouverture au commerce international et à l'exportation. Comme pour le premier virage, il faut se demander si des outils lui manquent pour maximiser sa performance. Beaucoup d'entreprises choisissent de ne pas conserver en leur sein l'aspect production et/ou commercialisation, préférant se concentrer sur la recherche et la conception. Ce choix risque d'amplifier la nécessité de se doter d'outils nouveaux. Maintenant dotée d'une force locale capable de générer de la production de haute technologie ici et également capable d'être attractive pour des entreprises étrangères à l'affût du savoir, comment la région de Québec peut-elle maximiser son potentiel? POUVOIR DIRE: "C'EST ICI QUE CA SE PASSE"! Nous avons maintenant une masse critique de matière grise. Pour éviter l'exode des cerveaux et garder le volet production des innovations que génèrent nos chercheures-créateurs, la région de Québec doit se faire plus attractive. Une zone franche est-elle cet outil de plus qui dira au reste du monde, avec crédibilité: "En matière d'optique, de biomasse, de biomatériaux, de biomédical, c'est à Québec que ça se passe! Votre entreprise doit être sur place, pour profiter pleinement du potentiel de transfert technologique qui en émane. Des structures favorisantes sont en place avec lesquelles les coûts de production sont minimisés et concurrentiels. Venez-vite innover et exporter avec nous"? Bien des expressions ont été utilisées pour commercialiser le concept qui nous intéresse ici: Zone Franche (ZF), Foreign Trade Zone, Zone d'entreprises, Zone Économique Spéciale, Zone Industrielle Spéciale, Zone Industrielle d'Entreprise. L'idée de base est toujours la même. A défaut de pouvoir prendre sur l'ensemble du territoire des mesures favorables aux entreprises, les gouvernements créent des enclaves à statut spécifique et fortement incitateur. Lorsque l'avantage se concentre essentiellement sur l'exonération des droits de douane, on parle de Zone Franche. Lorsque s'ajoutent d'autres mesures fiscales, d'emploi et d'encadrement des entreprises, on parle alors de Zone d'Entreprises. Généralement, le concept est un moyen d'action visant la revitalisation d'un secteur en désuétude. Ce qui fait dire que la stratégie porte en elle le défaut de stigmatiser les sites qu'elle vise. "Si on fait une ZF ici, c'est que ça va très mal et que seul ce traitement-choc va y ranimer l'économie", sous-entend la démarche. En France, c'est suite à la fermeture des chantiers navals que les Zones d'Entreprises ont été conçues. Le ministre Alain Madelin en personne les vendait parlant de "plus de liberté, moins d'impôts". A Québec, bien que la perspective misérabiliste puisse tenir la route - le chômage y est sévère et les prévisions le maintienne à la hausse pour encore plusieurs années - le contexte local permet également de présenter le concept uniquement comme une mesure dynamique. Ce qui fait mal à Québec, les pertes d'emplois dûes à la rationalisation de l'État, ne regarde en rien le secteur de la haute technologie qui nous intéresse et qui est, lui, en pleine explosion. C'est d'ailleurs pour mieux accompagner et maximiser cette progression qu'une zone spéciale semble intéressante. Contrairement à l'habitude, Québec ne créerait donc pas une zone pour faire revivre un désert. La mesure trouverait sa place dans un milieu dynamique et prestigieux qui, parce qu'il arrive à maturité, nécessite un encadrement approprié pour mieux affronter la concurrence mondiale. A Québec, contrairement à monsieur Madelin, on pourrait vendre en parlant de "plus de savoir, d'innovation, moins de coûts de R&D"! Aujourd'hui plus que jamais, les firmes étudient les mérites respectifs des régions et des villes. Il faut donc assurer l'environnement le plus favorable possible. Croire que seul un statut fiscal privilégié suffit est d'abord une grave erreur. Une ZF est déjà beaucoup cela. Mais est-ce la bonne formule? A sa façon, dans les huit secteurs où elle a bâti une force, la région de Québec est un site d'attraction. Mais une stricte zone franche la fera-t-elle devenir un lieu que la junte des multinationales aura intérêt à habiter? On peut en douter. LE CANADA EST DEJA UNE ZF! Pour couper court au débat, on résume souvent la situation en affirmant que le Canada en entier est actuellement une Zone Franche. Avec ses trois principaux programmes d'allégement tarifaire (Programme pour le traitement intérieur/Report de droits, Programme des drawbacks/Remboursement de droit et Programme des entrepôts de douane) offrant les avantages des zones franches dans un environnement physique plus souple, le pays propose déjà un statut ZF à toutes entreprises qui veut utiliser le système, sans avoir à se localiser dans un site précis. Effectivement, le Canada est une énorme Zone Franche en puissance. Mais le fait de ne pas avoir de SITE comme tel enlève aussi un élément attractif de toute zone spéciale. Un site déjà identifié et administré en conséquence offre aux entreprises un encadrement et des services de gestion et de support administratif. Le fait d'encourager le regroupement des entreprises étrangères exportatrices pour mieux les appuyer offre également une valeur ajoutée. Parlez-en aux résidents du PTQM! C'est d'ailleurs ce qu'a récemment fait un groupe privé de Vancouver. A l'aéroport de l'endroit, il y opère une ZF bien identifiée. Le Port de Sidney (N.É.), Stephenville à Terre-Neuve et Calgary sont également d'autres précédents où on a pris soin de donner un site au concept canadien de ZF. A Québec, d'autres raisons font qu'un site devrait offrir plus qu'un statut fiscal privilégié. Plus qu'une ZF, la région doit plutôt viser la formule de la Zone d'Exportation (ZE), qui vendra aussi l'accès au savoir stratégique. UNE ZONE POUR QUOI FAIRE? La règle d'or est de mettre en place un dispositif simple et clair. Il est préférable de prendre peu de mesures mais des mesures-choc, qui savent convaincre. Par exemple, une ZE pourrait offrir aux entreprises étrangères exportatrices: 1-un ensemble d'exonérations douanières et fiscales, mais aussi un service de gestion intégrée (réduction de paperasserie), qui touche à la fois le statut fiscal de l'entreprise (pour ses intrants et ses bénéfices) et de son personnel; 2-un service d'arrimage/jumelage pour susciter des transferts technologiques avec les entreprises locales; 3-la gestion de la main-d'oeuvre, en offrant des conditions garanties à long terme; 4-un encadrement de la formation de la main-d'oeuvre; 5-des normes de sécurité supérieures, d'abord celles qu'offre déjà la réalité de basse criminalité de Québec et ensuite un service spécial au besoin du client. MISER SUR LA FORMATION CONTINUE L'encadrement de la formation de la main-d'oeuvre est d'ailleurs ici une occasion d'offrir une véritable valeur ajoutée qui démarquerait très avantageusement la région. L'ensemble des institutions d'enseignement de la région a maintenant pris le virage de la formation à l'international. L'implantation d'une ZE offrirait toutefois une nouvelle possibilité de consolider cette expertise et de la vendre en tant que réelle force régionale. En mobilisant collèges et universités avec des formules de stage au sein des entreprises très attrayantes pour celles-ci, Québec pourrait vendre sa zone spéciale en disant "venez ici parce que notre région regorge de ressources humaines fraîchement formées et compétentes et surtout d'une infrastructure souple et adaptée de formation continue en entreprise et en institution!" C'est peut-être même essentiellement à ce titre que Québec peut véritablement trouver une formule gagnant-gagnant permettant d'offrir une application originale et adaptée du concept de zone spéciale. UN SITE Dans la région de Québec, la question de l'espace n'est pas un problème en 1997. Avec un taux de vacance commerciale avoisinant les 20%, les sites disponibles potentiels fusent et ce partout sur le territoire.

C'est ici un atout. Québec peut même se vanter d'offrir un des meilleurs coûts d'occupation au monde (autour de 10$US le pi2)! Pour maximiser l'offre de sites disponibles, on pourrait donc ne pas fermer la zone. Mais comme elle gagne à s'identifier à des endroits prédéterminés et aménagés, il faut aussi créer l'enveloppe. Le territoire d'une zone spéciale à Québec pourrait donc regrouper à la fois des sites prédéterminés tels que le PTQM, le Port et l'Aéroport, le Centre de foires - pour y tenir des foires et marchés francs - ainsi que tout autre site choisi par une entreprise étrangère immigrante sur le territoire que couvre la SPEQM. En France, une chaîne d'hôtel offrait même une nuit gratuite à tous les gens d'affaires qui venaient visiter la zone dans leur ville! PAS UNE IDÉE NOUVELLE Le concept de ZF n'est d'ailleurs pas nouveau dans le paysage de la capitale. En mai 1996, la Chambre de commerce et d'industrie du Québec métropolitain et l'Association du centre mondial du commerce Québec-Beauport inc. annonçaient une entente de partenariat unissant leurs efforts pour promouvoir l'instauration d'une Zone Franche Industrielle (ZFI) accordant des avantages importants de types douaniers, fiscal et autres aux entreprises qui y seraient agréées. Cadre incitatif aux investissements, sécurité juridique et judiciaire, facilité pour le transfert de technologie faisaient partie des arguments en faveur de l'implantation d'une telle ZFI. L'annonce est finalement restée lettre morte; le comité-conjoint créé à cet effet n'a jamais pris forme. Depuis, les travaux de la Commission sur la réforme de la fiscalité du Québec ont relancé l'idée. La Commission relevait que bien que le gouvernement du Québec ait instauré certaines mesures destinées à attirer des investissements étrangers, le caractère épars de l'aide accordée, comparativement à d'autres juridictions où l'aide prend la forme d'un engagement global donné par un seul répondant, fait problème. "Pour compétitionner adéquatement à ce niveau, le Québec aurait avantage à se doter de nouveaux instruments... l'exemple des centres de coordination de services de la Belgique semble particulièrement intéressant compte tenu de son caractère structurant", (p67) citait son rapport. La mesure belge permet d'accorder un traitement fiscal préférentiel à des entreprises regroupant des activités déterminées dans un centre de coordination de services leurs offrant une large gamme d'activités admissibles (publicité, collecte d'information, assurance, recherche et centralisation des activités de comptabilité, d'administration, de traitement informatique et des transactions financières, cette dernière permettant de se prémunir contre les risques de change). Comme la législation douanière canadienne prévoit déjà un concept d'entrepôt dédouané, où des marchandises importées peuvent entrer en franchise de droits et de formalités pour être ensuite réexportées, ceux qui réclament au Québec des zones franches désirent évidemment aller au-delà de ce concept limitatif. Mais la Commission répond qu'il faut s'engager sur ce terrain avec prudence: "Il ne s'agit pas de créer ici des <<maquiladoras>> où nos législations du travail ne s'appliqueront pas...[ni] de créer des endroits où il est possible de bénéficier des services publics sans en payer le coût sous forme d'impôts et taxes. Il faut éviter enfin d'aider des entreprises étrangères à concurrencer les entreprises d'ici." Elle suggère donc de cibler le projet de zones franches au Québec sur les entreprises qui recherchent des facilités de transit à travers l'Amérique du Nord. La Commission conclut en proposant un projet pilote à Mirabel! AU DELA DE L'ALÉNA Un argument veut que le nouveau contexte de l'ALÉNA élimine toute possibilité de percées commerciales importantes dans la zone de libre-échange nord-américaine à partir de zones franches. C'est exact. Depuis le 1e janvier 1996, l'ALÉNA modifie le régime en ne permettant que le remboursement du montant le moins élevé soit, les droits à l'importation payés sur les intrants ou le montant des droits payés à l'exportation du produit final à destination d'un signataire de l'ALÉNA. Moins généreux, ce système sera d'ailleurs de moins en moins utilisé, puisqu'en 1998 il n'y aura plus de tarifs douaniers entre le Canada et les États-Unis sur les produits respectant les règles d'origine nord-américaines. Par ailleurs, avec leur programme de sous-zone franche qui rattache légalement une entreprise extérieure à une ZF, les Américains offrent un régime qui s'apparente grandement au régime canadien actuel. Ce constat ne fait pas pour autant disparaître la pertinence des ZF pour le commerce extra-ALÉNA, avec l'Europe, l'Afrique et partout ailleurs. Ces marchés restent marginaux dans l'actuelle balance commerciale du pays. A l'heure où le Canada cherche justement à diversifier son commerce international, voilà un outil tout à fait approprié. L'EXEMPLE DES CDTI Le concept de Centre de développement des technologies de l'information (CDTI), que le ministre québécois Bernard Landry annonçait dans son dernier budget est une application particulière du concept des ZF, en ce qu'il offre une série d'avantages fiscaux. La première phase de cette opération, la mise en place d'un site pilote dans chacune des villes de Québec, Montréal et Hull, pourrait conduire à la prolifération de tels sites, autant dans le même domaine que dans d'autres secteurs économiques privilégiés. Début août, 45 propositions de sites avaient été reçues par le comité aviseur qui fait des recommandations au ministre. L'ouverture des premiers sites (dont l'édifice Le Soleil, à Québec) pourrait avoir lieu en janvier prochain. Dans un CDTI, une entreprise pourra bénéficier, pour plusieurs années: d'une exemption de l'impôt sur le revenu; d'une exemption de la taxe sur le capital; d'une exemption des cotisations d'employeur au FSS; d'un crédit d'impôt remboursable à l'égard des salaires; d'un crédit d'impôt remboursable pour l'acquisition de matériel. Alors que la large majorité de ses partenaires commerciaux majeurs utilisent des ZF pour appuyer leur développement économique (USA, Mexique, Allemagne, U.K., Suisse, Taiwan, Brésil, Chili, etc..), le Canada bombe fièrement le torse et affirme qu'il est tout entier une zone franche! S'agit-il d'une meilleure formule? Pour la souplesse, qui permet une application en solitaire (entreprise par entreprise) des avantages, la formule canadienne cède l'esprit de corps avec un lieu dédié et une communauté solidaire et concentrée. La question ne vaut pas de longs débats dans la mesure ou si la loi canadienne ne prévoit pas de zone dédiée, elle ne les interdit pas et il demeure donc possible de "créer" une zone franche au Canada. Ce que des gens d'affaires à Vancouver comme Calgary n'ont d'ailleurs pas hésité à faire. Économiquement, l'effet est identique à la découverte d'une nouvelle ressource, comme si l'État avait financé la découverte d'un puits de pétrole au milieu de la ZF. Car au lieu de donner une subvention, l'État s'exempte d'une ponction fiscale - s'exempte donc de détruire de la valeur - choisissant de la laisser entre les mains des entreprises. Une telle décision ne fausse pas plus la concurrence qu'une innovation financée avec succès par l'État. Aux régions, la ZF apporte une relance des activités économiques sans augmentation des impôts; aux citoyens, elle procure l'occasion d'expérimenter pour eux-mêmes et pour le pays des formes nouvelles d'organisation, sans mettre en cause les structures existantes. A Québec, l'initiative a aussi le mérite de ne pas requérir de sommes très importantes puisque les infrastructures d'accueil, les parcs industriels de la région, sont en place et le manque à gagner des revenus de douanes non perçus pourrait être largement compensé par les emplois créés. La ZF optimale possède trois caractéristiques fondamentales: elle est déréglementée, débureaucratisée et défiscalisée. A la recherche d'endroits où l'État intervient moins, le Premier ministre Bouchard et son comité à la déréglementation devraient voir dans le concept des ZF un laboratoire intéressant. Opérer ainsi une libéralisation économique en éprouvette apporte des avantages. QUE CONCLURE? Un constat: la région de Québec compte dorénavant un bassin d'entreprises technologiques attractif qui génère des activités commerciales à l'exportation, mais n'a pas les outils permettant d'y favoriser les activités de production. Pour retenir dans la région le volet production émanent de nos entreprises technologiques exportatrices, y attirer des entreprises étrangères exportatrices intéressées à profiter de la présence de nos entreprises du savoir et aider nos entreprises technologiques à multiplier les possibilités de transferts technologiques, la région de Québec tirerait avantage à se doter d'une zone spéciale favorisant le développement de son commerce international. Ce n'est cependant pas le concept d'une zone franche qui répond le mieux aux besoins identifiés. La mise en place dans la grande région métropolitaine de Québec d'une zone spéciale plus complète serait toutefois très appropriée et créatrice de richesses et d'emplois. Ne serait-ce que pour l'amélioration de son image et compte tenu du message que ce projet permet de lancer aux entreprises, une telle opération mérite attention. Avec une telle initiative, nous nous démarquerions d'autant de la concurrence à l'échelle du Québec et d'ailleurs, tout en nous dotant d'un actif qui inciterait réellement les fabricants à s'installer chez nous. Nos efforts promotionnels en seraient d'autant facilités. Nous l'avons vu, il existe plusieurs modèles de ZF. Plus qu'un territoire appartenant au monde entier où il n'y a plus de douane et où les lois du pays ne s'appliquent plus - vision extrême du concept- l'idée propose une alternative de développement pertinente face aux défis de la mondialisation.